Το Ίδρυμα Ανοικτής Γνώσης Ελλάδος πραγματοποίησε έρευνα σχετικά με την δημοσιοποίηση μιας ειδικής κατηγορίας ανοικτών δεδομένων: τα στοιχεία εκτέλεσης προϋπολογισμού των ελληνικών Δήμων και περιφερειών (Ο.Τ.Α.). Τα αποτελέσματα της έρευνας παρουσιάζονται στην σελίδα του openbudgets.gr με τη μορφή διαδραστικού χάρτη που επιτρέπει την εξερεύνηση των διαθέσιμων οικονομικών στοιχείων των Δήμων στην Ελλάδα.
Δες την εφαρμογή για να μάθεις την επίδοση του Δήμου σου, εδώ.
Γιατί οι προϋπολογισμοί πρέπει να είναι ανοικτοί;
Η ελεύθερη διάθεση οικονομικών δεδομένων είναι ιδιαίτερα σημαντική και μπορεί να ωφελήσει την κοινωνία ποικιλοτρόπως, αφενός ενισχύοντας την διαφάνεια και την λογοδοσία του δημόσιων φορέων και αφετέρου, παρέχοντας την πρώτη ύλη για την δημιουργία μηχανισμών άμεσης δημοκρατίας.
Ειδικά η δημοσίευση των οικονομικών στοιχείων των Ο.Τ.Α. αποτελεί συνθήκη για την ενίσχυση της διαφάνειας, τον περιορισμό των φαινομένων διαφθοράς, και την προώθηση της συμμετοχής των πολιτών στην διαδικασία λήψης αποφάσεων. Για παράδειγμα, σε τοπικό επίπεδο, τα ανοικτά δεδομένα μπορούν να αποτελέσουν τη βάση για την δημιουργία μηχανισμών συμμετοχικού προϋπολογισμού ή πλατφορμών ελεύθερης και έγκυρης ενημέρωσης για το έργο των Ο.Τ.Α. και των λοιπών φορέων του δημοσίου.
Η έρευνα του Ιδρύματος Ανοικτής Γνώσης έχει στόχο να διερευνήσει αν οι Ο.Τ.Α. της χώρας μας εφαρμόζουν τις ρυθμίσεις για τα ανοιχτά δεδομένα προϋπολογισμών, να σκιαγραφήσει τον βαθμό σχετικής ενεργοποίησης και να αξιολογήσει την ποιότητα των διαθέσιμων οικονομικών στοιχείων με κριτήριο την δυνατότητα περαιτέρω αξιοποίησης τους.
Θα ήταν δυνατή μια αναλυτική – συγκριτική έρευνα σε εθνικό ή υπερεθνικό επίπεδο; Για παράδειγμα, η σύγκριση των δαπανών δύο ή περισσότερων Δήμων για την καθαριότητα;
Για να είναι δυνατή μια τέτοια έρευνα τα δεδομένα θα πρέπει να είναι διαθέσιμα σε μηχαναγνώσιμο μορφότυπο, να είναι προσβάσιμα και να παρέχουν ανοικτή άδεια χρήσης. Επιπρόσθετα, τα δεδομένα θα πρέπει να είναι προτυποποιημένα, να παρουσιάζουν, δηλαδή, ομοιομορφία ώστε να επιτρέπουν συγκρίσεις και αναλύσεις σε βάθος.
Τι προβλέπει η νομοθεσία;
Η δημοσίευση των ανοικτών δεδομένων των δημόσιων φορέων ορίζεται στην Ελλάδα με τον νόμο 4305/2014 για ανοικτή διάθεση και περαιτέρω χρήση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων του δημοσίου τομέα, ο οποίος αποτελεί ενσωμάτωση κοινοτικής οδηγίας. Το Άρθρο 6 του νόμου ορίζει, επιπλέον, πως τα δεδομένα θα διαμοιράζονται σε, οποιαδήποτε προϋπάρχουσα μορφή ή γλώσσα και εφόσον είναι δυνατόν σε μηχαναγνώσιμο μορφότυπο. Δηλαδή, τα δεδομένα ή τα έγγραφα θα πρέπει να διατίθενται σε μορφή κατάλληλη και να είναι διαρθρωμένα κατά τρόπο τέτοιο ώστε να είναι δυνατή η επεξεργασία τους από εφαρμογές λογισμικού -εφόσον είναι δυνατόν και δεν απαιτεί δυσανάλογη προσπάθεια.
Ειδικά για τους προϋπολογισμούς το Άρθρο 15 του ίδιου νόμου προβλέπει ότι οι φορείς (το Δημόσιο, ανά Υπουργείο, τα Ν.Π.Δ.Δ., οι Ο.Τ.Α. και οι Ν.Π.Δ.Δ. αυτών) δημοσιεύουν στοιχεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού τους στην ιστοσελίδα τους και στο πρόγραμμα Διαύγεια.
Περιγραφή της έρευνας
Προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη και να αξιολογηθεί η ποιότητα των δημοσιευμένων στοιχείων προϋπολογισμού, η έρευνα άντλησε στοιχεία από τις τρεις επίσημες κρατικές πηγές δημοσίευσης δημόσιων πληροφοριών: την επίσημη ιστοσελίδα κάθε Δήμου, το πρόγραμμα Διαύγεια και το αποθετήριο δεδομένων data.gov.gr. Τα στοιχεία συλλέχθηκαν μεταξύ 8 – 20 Ιανουαρίου 2018.
Σε αντίθεση με τις δύο πρώτες πηγές που αφορούν στην δημοσιοποίηση εγγράφων, αποφάσεων κτλ, συμπεριλαμβανομένων των οικονομικών στοιχείων με την μορφή εφαρμογών, η ιστοσελίδα data.gov.gr κρίνεται καλύτερη ποιοτικά, καθώς προορίζεται αμιγώς για την δημοσίευση δεδομένων.
Με άλλα λόγια, αν και βάσει νόμου τα στοιχεία προϋπολογισμού προβλέπεται να αναρτώνται στις ιστοσελίδες των Δήμων και στο πρόγραμμα Διαύγεια, τα στοιχεία που βρίσκονται στο data.gov.gr είναι θεωρητικά καλύτερα ποιοτικά ως προς την μορφή του αρχείου, το επίπεδο ανάλυσης, τα μεταδεδομένα και την προσβασιμότητά τους, άρα και κατάλληλα για την περαιτέρω αξιοποίησή τους σε σχέση με την ποιότητα τους στις άλλες δύο πηγές.
Στην συνέχεια, καταγράφηκε η πηγή όπου εντοπίστηκαν τα πιο κατάλληλα για αξιοποίηση δεδομένα, έχοντας ως κριτήριο τον τύπου του πόρου (PDF, XLS, CSV, HTML, JSON, API κ.α.), τον βαθμό ανάλυσης του προϋπολογισμού (συνοπτικός, αναλυτικός ή αναλυτικός με αθροίσματα), τα διαθέσιμα έτη και την αδειοδότηση. Σε κάθε περίπτωση, λήφθηκε υπόψη η πιο εύκολα προσβάσιμη πηγή από το μέσο χρήστη, ενώ στις περιπτώσεις που οι Δήμοι δημοσιεύουν τα δεδομένα με τη χρήση εφαρμογών παρακολούθησης, δεικτών και γραφημάτων, αυτά καταγράφηκαν ως η καλύτερη πηγή από άποψη ποιότητας και προσβασιμότητας.
Συνεπώς, η έρευνα δεν καταγράφει μόνο τον αριθμό δημοσιευμένων στοιχείων, αλλά αξιολογεί την προσβασιμότητα, την ποιότητα και τις δυνατότητες περαιτέρω αξιοποίησής τους.
Ποια είναι η κατάσταση;
Σύμφωνα με τα στοιχεία που συλλέχθηκαν, από τους 325 Δήμους της χώρας, οι 300 δημοσιοποιούν κάποια στοιχεία εκτέλεσης προϋπολογισμού σε μία από τις επίσημες κρατικές πηγές. Ωστόσο, τα στοιχεία παρουσιάζουν μεγάλη ανομοιομορφία όχι μόνο ως προς την μορφή του αρχείου και τον βαθμό ανάλυσης, όσο και προς τα διαθέσιμα έτη.
Όσον αφορά την πηγή, το 48% των Δήμων που δημοσιοποιούν τον προϋπολογισμό τους διαθέτει στοιχεία στην επίσημη ιστοσελίδα του ενώ το 42% αναρτά στοιχεία εκτέλεσης προϋπολογισμού μόνο στην σελίδα του προγράμματος Διαύγεια. Αυτό συνεπάγεται η συντριπτική πλειοψηφία των διαθέσιμων αρχείων να αναρτάται σε μορφή PDF, ενώ οι υπόλοιπες μορφές αρχείου είναι σπάνιες.
Από το σύνολο των Δήμων, μόλις 26 έχουν κάνει κάποιου είδους ανάρτηση για τα στοιχεία προϋπολογισμού στο αποθετήριο data.gov.gr. Ωστόσο, μόνο εννέα από τους 26 Δήμους προχωρούν σε απευθείας δημοσιοποίηση συνόλου δεδομένων σε μηχαναγνώσιμη μορφή. Οι υπόλοιποι δημοσιοποιούν είτε αρχεία PDF που υπάρχουν στις υπόλοιπες πηγές, είτε σύνδεσμο που παραπέμπει σε εφαρμογή ή άλλο σημείο ανάρτησης στην σελίδα του Δήμου.
Τέλος, όσον αφορά την ύπαρξη εφαρμογών παρακολούθησης, κατά την διάρκεια της έρευνας, καταγράφηκαν 24 εφαρμογές Δήμων, εκ των οποίων λειτουργούν 17 και άρα θεωρήθηκαν ως η καλύτερη πηγή ποιοτικά από το σύνολο των Δήμων που διαθέτουν δεδομένα.
Ανάμεσα στις περιπτώσεις καλών πρακτικών αξιοποίησης των δεδομένων βρίσκονται μεγάλοι Δήμοι της χώρας, όπως οι Δήμοι Αθηναίων, Ηρακλείου, Θεσσαλονίκης και Σερρών, οι οποίοι διαθέτουν εφαρμογές παρακολούθησης της εκτέλεσης του προϋπολογισμού τους, ενώ παράλληλα επιτρέπουν την εξαγωγή δεδομένων υψηλής ανάλυσης σε μηχαναγνώσιμο πρότυπο.
Εντοπίστηκαν, όμως, και καλά παραδείγματα σε μικρότερους Δήμους της χώρας, όπως στην περίπτωση του Δήμου Πωγωνίου. Ο συγκεκριμένος Δήμος της Περιφέρειας Ηπείρου δημιούργησε την δική του εφαρμογή παρακολούθησης στοιχείων προϋπολογισμού που ανανεώνεται καθημερινά και επιτρέπει εξαγωγή δεδομένων σε μορφή XLS και XML.
Δυσκολίες κατά την εφαρμογή της ρύθμισης
Παρά τις προσπάθειες, η μικρή ενεργοποίηση ορισμένων φορέων του δημοσίου ως προς το άνοιγμα των δεδομένων τους επιβεβαιώνεται και από την πιο πρόσφατη Έκθεση για τη Διάθεση και Περαιτέρω Χρήση των Ανοιχτών Δεδομένων του Υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης (Μάρτιος 2017). Σύμφωνα με την έκθεση, αρκετοί φορείς έχουν αδρανήσει ως προς την εφαρμογή της πολιτικής των ανοικτών δεδομένων ή την έχουν εφαρμόσει αποσπασματικά, ενώ η συμμετοχή των Δήμων ειδικά, παραμένει χαμηλή (31% είχε εγγραφεί στο data.gov.gr το 2017). Στην έκθεση, επιπλέον, υπογραμμίζεται το πρόβλημα της ανομοιομορφίας των διαθέσιμων δεδομένων, γεγονός που δυσχεραίνει την αξιοποίηση τους ενώ αναφέρονται και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι φορείς στην εφαρμογή του συγκεκριμένου νόμου. Αυτές διακρίνονται σε:
- αδυναμία κατανόησης της λογικής των ανοικτών δεδομένων ειδικά ως προς των βασικών συνισταμένων του νόμου, τους επιδιωκόμενους σκοπούς και την ανάγκη εφαρμογής της πολιτικής
- έλλειψη προσωπικού και ανάθεση έργου σε προσωπικό χωρίς την απαραίτητη τεχνογνωσία
- δυσκολία εντοπισμού των δεδομένων που μπορούν να τεθούν σε διάθεση
- δυσκολία επιλογής της κατάλληλης άδειας
Η Υπουργός Διοικητικής Ανασυγκρότησης, κα. Όλγα Γεροβασίλη, επίσης, σε συνέντευξη της στο Ίδρυμα Ανοικτής Γνώσης τον περασμένο Αύγουστο, αναγνώρισε πως απαιτείται χρόνος για την ανάπτυξη κουλτούρας ανοικτότητας, τόσο στο δημόσιο, όσο και στο σύνολο της κοινωνίας και ανέφερε πως, η συνεισφορά τεχνογνωσίας και καλών πρακτικών σε αυτήν την προσπάθεια, από φορείς όπως το Ίδρυμα Ανοικτής Γνώσης, είναι και καλοδεχούμενη και πολύτιμη.
Αξίζει να αναφερθεί ότι το Ίδρυμα Ανοικτής Γνώσης Ελλάδος ήταν μέλος της σύμπραξης 9 φορέων που ανέπτυξε την πλατφόρμα του Open Budgets στα πλαίσια του προγράμματος έρευνας και καινοτομίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Η2020. Εκτός από ένα πακέτο εργαλείων εύχρηστων οπτικοποιήσεων και αναλύσεων δημοσιονομικών δεδομένων, η πλατφόρμα λειτουργεί με βάση την προτυποποιήση. Δηλαδή, ορίζει ένα συγκεκριμένο πρότυπο περιγραφής και δημοσίευσης δημοσιονομικών δεδομένων εναρμονισμένο με την ανώτερη κλίμακα των 5-star Data. Αυτό επιτρέπει την εύκολη ανάλυση και σύγκρισή τους έτσι, ώστε να εξάγεται ουσιαστική γνώση για την οικονομική πορεία του εκάστοτε δημόσιου φορέα.
Προς το παρόν, όπως προκύπτει από την έρευνά μας, εξακολουθούμε να απέχουμε πολύ από την κατανόηση της σημασίας των ανοικτών προϋπολογισμών για την διαφάνεια και την καινοτομία στον τομέα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.
*Τα στοιχεία της έρευνας στάλθηκαν στους Δήμους μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου.
